Een Verhaal van Twee Systemen

"De wet van alle vooruitgang" verwijst niet naar een statuut in onze boeken of een specifiek wetenschappelijk of economisch principe. Het concept is ontleend aan de geschriften van een jezuïetische filosoof, Teilhard de Chardin, en bevordert het idee dat, eenvoudig gezegd, alle goede dingen tijd kosten en door fasen van instabiliteit gaan om volwassenheid te bereiken. In deze column hoop ik bij te dragen aan een dieper begrip van en/of alternatieve benaderingen te presenteren voor belangrijke kwesties om uiteindelijk het democratische discours te verlevendigen en sterkere instituties op te bouwen.

In januari 2024 was president Ferdinand R. Marcos, Jr. getuige van de ceremoniële energievoorziening van het 450-MW Mindanao-Visayas Interconnection Project (MVIP) dat de energiesystemen van de hoofdeilanden van Mindanao fysiek verbindt met die van de Visayas, die sinds 1998 via Leyte met Luzon verbonden zijn. De gebeurtenis was werkelijk historisch, aangezien voor het eerst in de geschiedenis van het land, overtollige stroom van Mindanao nu kan worden geëxporteerd naar de Visayas via de 184 circuit-kilometer (km) onderzeese transmissielijn en 500 circuit-km bovengrondse lijnen van het MVIP, waarbij eventuele verdere overschotten van de Visayas worden verzonden om de behoeften van Luzon aan te vullen (of overschotten van Luzon naar de Visayas, zoals vaker het geval is).

Men kan dan gemakkelijk de indruk krijgen uit deze ontwikkeling en uit de gangbare discussies over de energiesector dat er vandaag een verenigd energiesysteem bestaat dat de hele Filipijnen bedient onder een geprivatiseerd en concurrerend kader overeenkomstig de Electric Power Industry Reform Act van 2001 of EPIRA — één onderling verbonden netwerk, één dynamische markt waar meerdere spelers concurreren, allemaal op weg naar één energieontwikkelingsreis.

Toch is dat niet precies het geval.

Hoewel het waar is dat het MVIP de belangrijkste regio's Luzon, Visayas en Mindanao integreert in één energienetwerk onder de exploitatie van de National Grid Corp. of the Philippines (NGCP), waardoor de handel in elektriciteit op de Wholesale Electricity Spot Market (WESM) elke vijf minuten voor elke dag van het jaar mogelijk is, met een toenemend aantal klanten dat rechtstreeks hun eigen stroomvoorziening koopt van WESM of onder retailcontracten, en aanzienlijke investeringen aantrekt voor nieuwe opwekkingscapaciteit van buitenlandse en binnenlandse spelers, speelt er een ander verhaal in veel delen van het land.

In bijna 200 gemeenten verspreid over 35 provincies in de Filipijnen, bijna 25 jaar na de invoering van de wet, blijft een pre-EPIRA opstelling bestaan. In deze geografisch geïsoleerde eilanden of gemeenschappen is er geen 24-uurshandel in elektriciteit in een WESM — in veel gebieden is de stroomvoorziening instabiel en slechts gedurende bepaalde uren van de dag beschikbaar. Het heeft ook geen zin om te praten over elektriciteitsuitwisseling of -uitbreiding tussen of onder eilanden, aangezien er geen transmissiesysteem is dat de eilanden verbindt om dergelijke stroomoverdrachten mogelijk te maken. In deze gebieden blijven alle eindgebruikers gebonden klanten (volgens EPIRA-voorwaarden) van hun distributiebedrijven/elektrische coöperaties (DU's), zonder de mogelijkheid om te winkelen voor en de beste prijs voor retailelektriciteitslevering te contracteren, aangezien in veel van deze gebieden slechts één generator of stroomleverancier actief is.

Verder, in tegenstelling tot de hoofdnetten waar consumenten de volledige kosten en prijsvolatiliteit van de elektriciteitsvoorziening dragen, betalen eindgebruikers in de off-grid gebieden niet de werkelijke kosten van stroom. In plaats daarvan betalen off-grid consumenten een vast tarief of het Subsidized Approved Generation Rate (SAGR) voor de stroom geleverd door de National Power Corp. (NPC) of particuliere generatoren — New Power Providers (NPP's) of Qualified Third Parties (QTP's). Elk tekort dat nodig is om de kosten van levering van NPC, NPP's of QTP's te dekken, wordt dan in rekening gebracht en geïnd bij alle hoofdnetklanten onder de Universal Charge Missionary Electrification (UCME).

Op basis van de aanvragen van NPC bij de Energy Regulatory Commission om het UCME-tekort voor 2023 te recupereren, bedroegen de totale kosten voor de stroomvoorziening aan de off-grid gebieden P39,62 miljard, waarvan ongeveer 60% werd betaald aan NPP's en QTP's. Toch werd van de P39,62 miljard slechts P12,67 miljard (of 32%) geïnd bij off-grid consumenten via SAGR. Dit vereiste een UCME-financieringssubsidie van P26,95 miljard voor 2023.

Hoewel er inspanningen worden geleverd om de SAGR-niveaus en UCME-tarieven te rationaliseren, geloof ik dat het aanpakken van systeembetrouwbaarheid, toereikendheid van de voorziening en betaalbaarheid van de prijzen in onze off-grid gebieden vereist dat we afstappen van een netwerk-centrische visie op energiebeleid en -regulering.

Het begint met de fundamentele erkenning dat we niet slechts één energiesysteem hebben in de Filipijnen — we hebben er misschien wel zoveel als er eilanden zijn in onze archipel! Dit dwingt ons om een meer gedecentraliseerde aanpak te hanteren om onze energiekwesties aan te pakken, vooral voor onze off-grid gebieden. Algemene beleidsmaatregelen en voorschriften die in de toepassing geen onderscheid maken tussen het hoofdnet en off-grid gebieden, hebben de neiging de verwezenlijking van economische ontwikkeling en de cultuur van naleving eerder te verzwakken dan te ondersteunen. Enkele voorbeelden van belangrijke beleidsmaatregelen die (meestal) werken in het hoofdnet maar niet noodzakelijk werken wanneer ze worden toegepast in de off-grid gebieden zijn als volgt:

1. Competitive Selection Process (CSP) beleid voor stroomvoorzieningscontracten. De CSP-beleidscirculaire van het Department of Energy (DoE) uit 2023 neemt concrete stappen in de erkenning dat de voorwaarden voor een effectieve CSP, zoals geïmplementeerd in de hoofdnetgebieden waar er meerdere stroomopwekkers en een operationele WESM zijn, niet noodzakelijk bestaan in de off-grid gebieden. Het beleid stelt de aanschaf van stroomvoorziening voor off-grid gebieden die worden of zullen worden bediend door NPP's met minder dan één megawatt vraag vrij van de CSP-vereiste. Toch is deze vrijstelling mogelijk niet voldoende, aangezien de primaire voorwaarde voor een geloofwaardige CSP (d.w.z. dat er meerdere leveranciers zijn die concurreren en de beste prijs en dienst aanbieden) mogelijk niet aanwezig is, aangezien missiegebieden, zoals gedefinieerd in de uitvoeringsregels van EPIRA, in de eerste plaats niet levensvatbaar zijn. Dit zijn de last mile gebieden, voornamelijk bestaande uit residentiële klanten. Misschien kan er een apart CSP-beleid voor off-grid gebieden worden ontwikkeld, een dat concurrentieprincipes hanteert voor verschillende stroomvoorzieningsregelingen, zoals die voor DU-eigen voorziening, of onder contracten voor apparatuurleasing, of bundeling van off-grid gebieden onder een gemeenschappelijke leverancier.

2. Power Supply Procurement Plans (PSPP) door off-grid DU's. Elk jaar moeten alle DU's hun PSPP's indienen bij het DoE om ervoor te zorgen dat ze anticiperen op en zich voorbereiden op veranderingen in de vraagvereisten in hun franchisegebieden. Voor off-grid DU's moeten de PSPP's mogelijk de implementatie en naleving van het subsidierationaliseringsbeleid van het DoE uit 2019 omvatten, afgestemd op het Transmission Development Plan om het plan, indien aanwezig, voor het verbinden van het eiland met het hoofdnet te integreren.

Meer dan 20 jaar na de invoering van EPIRA is het op dit punt duidelijk dat een benadering die alleen gericht is op elektrificatie of stroomvoorziening niet voldoende is om duurzame groei in de off-grid gebieden te bevorderen. Dit is vooral waar als er geen plannen zijn, of als het in de voorzienbare toekomst niet levensvatbaar blijft, om bepaalde gebieden met de hoofdnetten te verbinden. De situatie vraagt om een meer uitgebreid, geïntegreerd plan dat het doorbreken van silo's tussen belanghebbenden vereist — DU's, nationale en lokale overheidsinstanties. Het is niet voldoende dat DU's hun netwerken uitbreiden tot de laatste kilometer en alle huishoudens van energie worden voorzien: we moeten ervoor zorgen dat werkgelegenheidskansen en levensonderhoudsprojecten ook worden geïntroduceerd in de gebieden om ervoor te zorgen dat huishoudens hun energierekeningen kunnen blijven betalen. Dit is een andere route die kan worden verkend als een CSP-variant, een waarbij concurrentie kan ontstaan tussen voorstanders voor stroomvoorziening en een pilot- of ankerindustrieel, commercieel of levensonderhoudsproject. Dit kan worden verkend en ontwikkeld op het niveau van de regionale ontwikkelingsraden, waardoor mobilisatie van middelen en belanghebbenden mogelijk wordt die nodig zijn voor deze gebieden om uiteindelijk af te studeren van het label van niet-levensvatbaarheid naar levensvatbaarheid.

Monalisa C. Dimalanta is senior partner bij Puyat Jacinto & Santos Law (PJS Law). Ze was voorzitter en CEO van de Energy Regulatory Commission van 2022 tot 2025, en voorzitter van de National Renewable Energy Board van 2019 tot 2021.