Zuid-Afrika heeft een nieuw conceptwitboek over immigratie, burgerschap en vluchtelingen. Dit, het vierde in drie decennia, vertegenwoordigt een stapsgewijze verandering ten opzichte van eerdere inspanningen. Het is een oprechte poging om een efficiënte maar humane reeks beleidsmaatregelen te ontwikkelen.
Op basis van mijn werk aan migratie gedurende twee decennia ben ik ervan overtuigd dat het beleid in dit nieuwe document veel ambitieuzer is dan eerdere hervormingen. Ze vertegenwoordigen een oprechte poging om een complexe en gevoelige reeks uitdagingen op een alomvattende manier aan te pakken, met gebruik van de nieuwste technologische hulpmiddelen. De kernvraag is: zijn de hervormingen praktisch en politiek haalbaar?
Het eerste post-apartheidwitboek over immigratie, gepubliceerd in 1997, leidde tot de nieuwe Immigratiewet van 2002. Dit was de tweede significante hervorming van het immigratiebeleid in het post-apartheidtijdperk. De eerste was de Vluchtelingenwet van 1998. De Vluchtelingenwet vertegenwoordigde een gedurfde heroriëntatie. Daarin trad Zuid-Afrika toe tot mondiale en Afrikaanse vluchtelingenverdragen. Het plaatste ook mensenrechten centraal in het beleid.
De Immigratiewet van 2002 was eerder hervormingsgezind dan revolutionair. Het werd terecht bekritiseerd omdat het de erfenis van migratiepatronen in zuidelijk Afrika niet aanpakte.
Het witboek vertegenwoordigt een veel coherenter en systematischer heroverweging dan eerdere Zuid-Afrikaanse fragmentarische hervormingen of vergelijkbare pogingen elders in Afrika.
De veranderingen worden aangestuurd door minister van Binnenlandse Zaken Leon Schreiber. Schreiber is ongewoon onder politici. Hij is een echte politicoloog met echte expertise in openbaar beleid. Hij is ambitieus en lijkt vastbesloten om zoveel mogelijk te bereiken in de huidige regeerperiode. De indruk die ik krijg is dat zijn hogere ambtenaren de hervormingen ondersteunen – sterker nog, zij hebben er veel van bedacht.
De generatieverandering is in wezen digitalisering. Alle burgerlijke gegevens over burgers, migranten, potentiële migranten, bezoekers, asielzoekers en vluchtelingen zullen worden gedigitaliseerd en geïntegreerd. Als het werkt, zou het kunnen resulteren in een waterdicht beheersysteem voor immigratie, burgerschap en vluchtelingenbescherming. Dit zou een enorme vooruitgang zijn ten opzichte van de huidige wirwar van papieren en onvolledige datasets.
Bij volledig succes zou het zowel de enorme inefficiëntie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken elimineren, als de fraude en algemene verwarring die nog steeds het bestuur van migranten en vluchtelingen in Zuid-Afrika teisteren.
Geschikt voor de 21e eeuw
Digitalisering en integratie van informatiesystemen werd aanbevolen door het Lubisi-onderzoek naar documentfraude in opdracht van de vorige minister.
In mijn eigen werk over het migratiebeleid van Zuid-Afrika deed ik vergelijkbare aanbevelingen, met het voordeel van het bewijs in het Lubisi-rapport en andere bronnen.
De kern van het systeem dat in het nieuwe witboek wordt voorgesteld is een Intelligent Bevolkingsregister. Dit is een modern, gedigitaliseerd systeem om uitgebreide bevolkingsgegevens te beheren en te gebruiken. Landen zoals Estland en Denemarken hebben dergelijke systemen als eerste ontwikkeld, en India heeft laten zien hoe een digitaal ID-systeem kan worden uitgebreid naar zijn enorme bevolking. Botswana heeft al een geïntegreerd burgerlijk registratiesysteem vergelijkbaar met wat Zuid-Afrika van plan is.
Zoals de minister van Binnenlandse Zaken het verwoordde, een intelligent bevolkingsregister
Het nieuwe systeem zal verplichte geboorte- en overlijdensregistratie vereisen, en biometrische gegevens niet alleen voor burgers maar ook voor buitenlanders, regulier en irregulier, die in het land verblijven. Dit zou gegevens opleveren die veel effectiever sociaal en economisch beleid mogelijk maken dan het huidige onvolledige bevolkingsregister.
Irreguliere buitenlanders, inclusief asielzoekers en anderen wier status nog moet worden bepaald, zullen:
- geteld worden
- toegang krijgen tot het banksysteem ongeacht hun status
- verwacht worden belasting te betalen.
Andere verbeteringen zijn dat het:
- moeilijker zal zijn voor onethische visumaanvragers om het systeem te manipuleren
- gemakkelijker zal zijn om vluchtelingen en asielzoekers bij te houden
- moeilijker zal zijn om identiteitsdiefstal te plegen.
De andere belangrijke verandering is dat het nieuwe systeem een "op verdienste gebaseerd pad" naar naturalisatie zal invoeren, in tegenstelling tot de bestaande "mechanische en compliance-gebaseerde" route.
Verdienste heeft de voorkeur boven dienstjaren. Na vijf jaar permanent verblijf zal naturalisatie worden verkregen volgens een reeks prestaties die nog moeten worden gedetailleerd. Dit zal beschikbaar zijn voor immigranten die via een puntensysteem zijn binnengekomen, evenals voor huidige burgers van Zimbabwe, Lesotho en Angola die vrijstellingsvergunningen hebben. Het nog te finaliseren puntensysteem zal beoordelingen omvatten van onderwijskwalificaties, verworven vaardigheden en een zekere mate van sociale impact.
Het puntensysteem voor geschoolde immigranten zal de lijst met kritieke vaardigheden vervangen of, voorlopig, aanvullen.
Andere immigratiehervormingen omvatten een nieuw start-upvisum voor technologiebedrijven, een onderdeel van een investeringsvisum dat het zakenvisum vervangt, en nieuwe leeftijds- en inkomensvereisten voor gepensioneerde immigranten. De onlangs geïntroduceerde Trusted Employer Scheme, Trusted Tour Operator Scheme en het visum voor werken op afstand worden in het witboek onderschreven.
Er worden hervormingen voorgesteld om het aanvraagproces voor asiel te versnellen, inclusief een speciale immigratierechtbank. Zelfs degenen die vluchtelingenstatus verkrijgen, kunnen worden teruggestuurd naar het "eerste veilige land" waar ze doorheen zijn gekomen bij het verlaten van hun gevaarlijke land.
Landen die veilig zijn voor terugkeerders zouden door de overheid worden aangewezen – die welke geen woedende burgeroorlogen of extreme repressie of vergelijkbare gevaren voor hun burgers hebben. Zuid-Afrika zou overeenstemming moeten krijgen van de aangewezen veilige landen dat ze terugkeerders zonder vooroordeel zouden accepteren.
Voorbehouden en zorgen
Geen van deze hervormingen zal gemakkelijk zijn. Sommige, zoals de verschillende puntensystemen voor toegang, permanent verblijf en burgerschap, en de oprichting van speciale vluchtelingenrechtbanken, zijn complexe voorstellen die nog niet volledig zijn uitgelegd.
Andere zorgen omvatten de privacygevolgen van het intelligente bevolkingsregister en de bereidheid van andere landen om in te stemmen met de aanwijzing als eerste veilig land. Beide kwesties zijn kwetsbaar voor juridische uitdagingen. Potentiële eerste veilige landen kunnen een stimulans nodig hebben om mee te werken, en Zuid-Afrika zou mogelijk moeten aanbieden om een aanzienlijk deel van de vluchtelingen te accepteren.
Er zijn ook enkele kwesties die in eerdere witboeken aan bod kwamen maar hier niet worden behandeld. Of en hoe gebruik te maken van de financiële en netwerkbronnen van de Zuid-Afrikaanse diaspora wordt niet besproken. Ook niet de kwestie van proactief beleid om de sociale integratie van buitenlanders te bevorderen.
Ook niet behandeld is de kwestie van lager geschoolde migranten. Migrantenarbeid, meestal laaggeschoold, is echter de focus van het Witboek over Nationaal Arbeidsmigratie Beleid dat vorig jaar opnieuw werd gepubliceerd door het Ministerie van Werkgelegenheid en Arbeid.
De ambitie die in het nieuwe beleidsdocument wordt gesignaleerd is indrukwekkend. Of het haalbaar is, en of het project zal worden voltooid, hangt af van vele zaken, politiek, technisch en juridisch.
Alan Hirsch, Senior Research Fellow New South Institute, Emeritus Professor bij The Nelson Mandela School of Public Governance, University of Cape Town
Dit artikel is opnieuw gepubliceerd vanuit The Conversation onder een Creative Commons-licentie. Lees het originele artikel.
