Progenies of Dissonance

Não há dúvida de que o que veio à tona na sequência desta crise são as persistentes fraquezas estruturais da nossa economia: a forte dependência dos nossos sistemas de transporte e energia na importação de combustível, e a dissonância incorporada nos quadros legais e regulamentares que regem estas indústrias energéticas a jusante. Repetidamente vimos como essas fraquezas podem traduzir-se em políticas que prometem alívio a curto prazo mas têm consequências adversas a longo prazo, algumas certamente não intencionais, suportadas pelos pequenos consumidores que são precisamente aqueles que essas políticas pretendem proteger.

SUSPENSÃO DO MERCADO SPOT
Enquanto este artigo está a ser finalizado, a Comissão Reguladora de Energia (ERC) acabou de ordenar a suspensão imediata da operação do mercado spot de eletricidade a partir das 00h05 de 26 de março, "em reconhecimento [dos] potenciais impactos da limitação no fornecimento de combustível e aumento de preços nos preços da energia." A suspensão, segundo a ERC, "permanecerá em vigor até a recomendação do [Departamento de Energia (DoE)] à Comissão."

A própria suspensão levantou algumas questões que, esperançosamente, a ERC irá abordar durante as consultas públicas agendadas sobre o projeto de Resolução estabelecendo a metodologia de preços que governará o período de suspensão:

a.) A Ordem Executiva n.º 110 emitida pelo Presidente declarando um Estado de Emergência Energética Nacional autoriza a suspensão das operações do mercado spot? Se sim, a suspensão do mercado pode entrar em vigor antes da emissão das regras que regem tal suspensão?

b.) Houve já aumentos nos preços do mercado spot nos últimos dias ou semanas que justifiquem a suspensão?

c.) Estes aumentos de preços são determinados como resultado da escassez de combustível por parte das instalações de geração movidas a combustíveis fósseis? Se não forem (considerando relatórios dos geradores de que ainda têm combustível suficiente) e os aumentos de preços registados forem considerados não razoáveis, não deveria haver uma investigação por comportamento anticoncorrencial ou abuso de poder de mercado em vez de uma suspensão do mercado?

d.) Se não houver aumentos de preços registados ainda ou se não houver escassez de combustível (como também relatado pelo DoE em notícias recentes), as operações do mercado podem ser suspensas como medida antecipatória, antes de qualquer escassez ou aumentos de preços serem registados? E se sim, quanto tempo durará tal suspensão antecipatória?

e.) Finalmente, considerando que apenas cerca de 20% do fornecimento aos consumidores tem preço baseado no mercado, com cerca de 80% com preço sob contratos bilaterais ou acordos de fornecimento de energia (PSAs) que são liquidados fora do mercado, como é que a suspensão amortecerá o impacto dos custos aumentados de combustível nos consumidores, particularmente se os PSAs tiverem componentes de repasse de combustível?

TENSÃO INCORPORADA NOS NOSSOS SISTEMAS E POLÍTICAS
Esta última questão, na minha opinião, é a mais crítica se realmente quisermos encontrar soluções que darão alívio efetivo aos consumidores. Não há dúvida sobre a nobre intenção por trás da emissão: o que penso que a situação ilustra muito claramente é a complexidade na governança que temos visto nas últimas décadas. Sempre que o sistema económico é testado principalmente por tensão vinda dos mercados globais, testemunhamos a pressão e o conflito trazidos por políticas que parecem querer ter o bolo e comê-lo também.

Por um lado, o Governo (ao longo de várias Administrações) beneficiou da política de desregulamentação (como gémea da privatização) sob a forma de encargos administrativos e financeiros reduzidos de fornecer certos bens e serviços públicos, como energia e transporte público. Por outro lado, também precisa de confrontar perenemente os custos políticos de ter transferido totalmente o encargo financeiro de pagar por esses bens e serviços sobre os ombros dos consumidores. E então aqui estamos, vivendo neste abismo crescendo maior e mais profundo com a tensão entre um mercado de fornecimento desregulamentado e um segmento de serviço regulamentado por tarifas.

DESREGULAMENTAÇÃO NO SETOR DE COMBUSTÍVEL
Em 1998, as Filipinas aprovaram a Lei da República n.º 8479 ou Lei de Desregulamentação da Indústria Petrolífera a Jusante. Foi promulgada para abordar a pressão sobre os fundos públicos criada pelo programa de subsídios através do Fundo de Estabilização de Preços do Petróleo, liberalizando a indústria petrolífera a jusante, fornecendo incentivos para novos intervenientes entrarem e desregulamentando o preço de retalho dos produtos petrolíferos. Também deu ao DoE poderes adicionais para realizar e fazer cumprir salvaguardas para promover e proteger a concorrência justa na indústria, já que a lei proíbe a cartelização e fixação de preços predatória, entre outros.

Ao longo dos anos, temos visto um aumento no número de intervenientes na indústria. De acordo com um estudo publicado pela Comissão de Concorrência das Filipinas (PCC) em 2021, os novos intervenientes na indústria representavam 43% do mercado total de produtos em 2019, enquanto os três principais intervenientes detinham 50,6% de quota de mercado. O estudo descobriu que a indústria "tornou-se de facto menos concentrada", conforme triagem preliminar, na maioria das áreas do país. Quanto aos preços, no entanto, o estudo observou que "[o] ajuste de preços semanal 'sincronizado'... atua como um mecanismo de coordenação para alterar preços. A parte sincronizada (a maioria se não todos os intervenientes notificando à segunda-feira) da prática atual deve ser benigna... Uma vez que a indústria foi desregulamentada, as empresas petrolíferas têm sido livres de definir o seu preço. Se têm seguido o ajuste de preços acima, não é porque o governo tem imposto sobre elas. É concebível que uma empresa possa ser tentada a tomar quota de mercado das outras precificando abaixo do preço resultante da fórmula ou mecanismo de ajuste. No entanto, pode ainda não fazê-lo por medo de provocar retaliação do rival e iniciar uma guerra de preços. Uma vez que as empresas podem prever o ajuste de preços (comum) seguindo a fórmula, pode ser tentador para uma empresa seguir esse preço, em vez de arriscar uma guerra de preços."

Além das questões de preços identificadas no estudo da PCC de 2021, a prática comum de preços ainda prevalente entre os intervenientes da indústria petrolífera hoje também indica que a concorrência entre os intervenientes de retalho pode não resolver a questão subjacente da falta ou fontes limitadas de produto globalmente. Embora possa haver um número aumentado de intervenientes que vendem domesticamente, se procuram fornecimento das mesmas fontes, há uma alta probabilidade de que estarão a vender ao mesmo preço ou preço similar.

Mais importante ainda, o que a política de desregulamentação falhou em abordar é o facto de que as tarifas ou tarifários no setor de transporte público — para condutores de jeepney, condutores de táxi, condutores de autocarro ou operadores — permanecem regulamentados. A aprovação governamental para qualquer ajuste de tarifa é necessária e só pode ser emitida após a realização de notificação e audiência, no exercício da função de definição de taxas da agência reguladora. Assim, cada vez que há aumentos nos preços da bomba para produtos petrolíferos, espera-se que o setor público suporte o custo de tais aumentos, sob a teoria de que também pode manter os ganhos caso haja alguma redução no preço, até que as tarifas ou tarifários de passageiros sejam ajustados em conformidade. Quando o peso deste encargo se torna demasiado para suportar e o sentimento público piora, o Governo volta ao ponto de partida, isto é, fornecendo subsídios, quando esta foi de facto a prática que provou ser insustentável e levou à adoção da desregulamentação em primeiro lugar.

DESREGULAMENTAÇÃO NO SETOR DE ENERGIA
Há quase 25 anos, o Congresso aprovou a Lei da República n.º 9136 ou EPIRA (Lei de Reforma da Indústria de Energia Elétrica), adotando as políticas de privatização na indústria de energia e a desregulamentação dos setores de geração e fornecimento. Enquanto havia menos de 50 empresas de geração antes da EPIRA, maioritariamente contratadas como produtores independentes de energia (IPPs) vendendo diretamente à National Power Corp., este número mais do que duplicou nos últimos 20 anos e aumentou significativamente com o número de novos intervenientes no espaço de energia renovável (RE). Com base nos registos da ERC, no entanto, a partir de 2025, há apenas cinco intervenientes dominantes controlando, cumulativamente, cerca de 65% do setor de geração.

Apesar da adoção de Concorrência a Retalho e Acesso Aberto (RCOA) e o licenciamento de mais de 20 fornecedores de eletricidade a retalho (RES) em todo o país, mais de 70% da procura permanece "cativa", isto é, fornecida pelas suas respetivas concessionárias de distribuição (DUs) e principalmente de PSAs bilaterais com preços aprovados pela ERC. Com o início do aumento da adoção de RE, principalmente de instalações solares em telhados residenciais ou comerciais/industriais (C&I), e contratação direta através de RES via RCOA e Programa de Agregação a Retalho ou Programa de Opção de Energia Verde, espera-se que mais consumidores migrem do mercado cativo para o mercado contestável, sendo assim libertados, por assim dizer, da regulamentação.

Até que chegue o momento, no entanto, em que atinjamos o ponto de viragem de tal migração para a contestabilidade, os consumidores e empresas de geração também estão presos no mesmo reino de dissonância que prevalece no setor de transporte. No setor de energia, no entanto, as dinâmicas podem ser um pouco diferentes considerando a natureza de longo prazo dos PSAs e as provisões de repasse de preços de combustível de contratos movidos a carvão, diesel e gás natural que protegem as DUs e os geradores de riscos de preços. Enquanto a pressão financeira dos aumentos de preços de combustível no setor de transporte público é suportada pelos condutores de jeepney, condutores de táxi e operadores de autocarro, tal pressão no setor de energia é suportada diretamente pelos consumidores (incluindo os mesmos condutores de jeepney, condutores de táxi e operadores de autocarro).

Monalisa C. Dimalanta é uma sócia sénior na Puyat Jacinto & Santos Law (PJS Law). Foi a presidente e CEO da Comissão Reguladora de Energia de 2022 a 2025, e presidente do Conselho Nacional de Energia Renovável de 2019 a 2021.