Những Con Cháu của Bất Hòa

Không còn nghi ngờ gì nữa, những gì nổi lên sau cuộc khủng hoảng này chính là những điểm yếu cơ cấu dai dẳng của nền kinh tế chúng ta: sự phụ thuộc nặng nề của hệ thống giao thông và điện lực vào việc nhập khẩu nhiên liệu, và sự bất hợp lý được nhúng sâu trong các khuôn khổ pháp lý và quy định chi phối các ngành công nghiệp năng lượng hạ nguồn này. Lần này qua lần khác, chúng ta đã chứng kiến những điểm yếu này có thể dẫn đến các chính sách hứa hẹn giảm bớt ngắn hạn nhưng lại có hậu quả bất lợi dài hạn, một số chắc chắn là không có chủ ý, do những người tiêu dùng nhỏ gánh chịu - chính là những người mà các chính sách này dự định bảo vệ.

TẠM NGƯNG THỊ TRƯỜNG SPOT
Khi bài viết này đang được hoàn thiện, Ủy ban Quy định Năng lượng (ERC) vừa ra lệnh tạm ngưng ngay lập tức hoạt động của thị trường điện spot kể từ 0005H ngày 26 tháng 3, "để công nhận [các] tác động tiềm tàng của việc hạn chế nguồn cung nhiên liệu và tăng giá đối với giá năng lượng." Theo ERC, việc tạm ngưng "sẽ còn hiệu lực cho đến khi có khuyến nghị của [Bộ Năng lượng (DoE)] gửi tới Ủy ban."

Bản thân việc tạm ngưng đã đặt ra một số câu hỏi mà hy vọng ERC sẽ giải quyết trong các cuộc tham vấn công khai theo lịch trình về dự thảo Nghị quyết thiết lập phương pháp định giá sẽ điều chỉnh giai đoạn tạm ngưng:

a.) Sắc lệnh Hành pháp Số 110 do Tổng thống ban hành tuyên bố Tình trạng Khẩn cấp Năng lượng Quốc gia có cho phép tạm ngưng hoạt động thị trường spot không? Nếu có, việc tạm ngưng thị trường có thể có hiệu lực trước khi ban hành các quy tắc điều chỉnh việc tạm ngưng đó không?

b.) Đã có sự gia tăng giá thị trường spot trong vài ngày hoặc vài tuần qua đáng để tạm ngưng chưa?

c.) Những đợt tăng giá này có được xác định là do thiếu hụt nhiên liệu ở các cơ sở phát điện chạy bằng nhiên liệu hóa thạch không? Nếu không (xét đến các báo cáo từ các nhà máy điện rằng họ vẫn còn đủ nhiên liệu) và các đợt tăng giá được ghi nhận được coi là không hợp lý, thì có nên tiến hành điều tra về hành vi chống cạnh tranh hoặc lạm dụng quyền lực thị trường thay vì tạm ngưng thị trường không?

d.) Nếu chưa ghi nhận được sự gia tăng giá hoặc nếu không có sự thiếu hụt nhiên liệu (như DoE cũng báo cáo trong các tin tức gần đây), liệu hoạt động thị trường có thể bị tạm ngưng như một biện pháp dự phòng, trước khi ghi nhận bất kỳ sự thiếu hụt hoặc tăng giá nào như vậy không? Và nếu có, việc tạm ngưng dự phòng đó sẽ kéo dài bao lâu?

e.) Cuối cùng, xét rằng chỉ khoảng 20% nguồn cung cho người tiêu dùng được định giá dựa trên thị trường, với khoảng 80% được định giá theo hợp đồng song phương hoặc thỏa thuận cung cấp điện (PSA) được thanh toán bên ngoài thị trường, việc tạm ngưng sẽ giảm thiểu tác động của chi phí nhiên liệu tăng lên người tiêu dùng như thế nào, đặc biệt nếu các PSA có thành phần chuyển giao giá nhiên liệu?

ÁP LỰC ĐƯỢC TÍCH HỢP SẴN TRONG CÁC HỆ THỐNG VÀ CHÍNH SÁCH CỦA CHÚNG TA
Theo tôi, câu hỏi cuối cùng này là câu hỏi quan trọng nhất nếu chúng ta thực sự muốn tìm ra giải pháp mang lại sự giảm bớt hiệu quả cho người tiêu dùng. Không có gì phải bàn cãi về ý định cao quý đằng sau việc ban hành: điều tôi nghĩ tình huống này minh họa khá rõ ràng là sự phức tạp trong quản trị mà chúng ta đã chứng kiến trong vài thập kỷ qua. Bất cứ khi nào hệ thống kinh tế được thử thách chủ yếu bởi áp lực đến từ thị trường toàn cầu, chúng ta chứng kiến sự căng thẳng và xung đột do các chính sách dường như muốn vừa giữ vừa ăn gây ra.

Một mặt, Chính phủ (qua nhiều chính quyền) đã hưởng lợi từ chính sách bỏ quy định (như sinh đôi của tư nhân hóa) dưới hình thức giảm gánh nặng hành chính và tài chính trong việc cung cấp một số hàng hóa và dịch vụ công cộng nhất định, như điện và giao thông công cộng. Mặt khác, Chính phủ cũng cần phải thường xuyên đối mặt với chi phí chính trị khi đã chuyển toàn bộ gánh nặng tài chính chi trả cho những hàng hóa và dịch vụ này lên vai người tiêu dùng. Và vì vậy, chúng ta đang sống trong khoảng trống ngày càng lớn và sâu hơn với sự căng thẳng giữa thị trường cung ứng được bỏ quy định và phân khúc dịch vụ được quy định biểu thuế.

BỎ QUY ĐỊNH TRONG NGÀNH NHIÊN LIỆU
Năm 1998, Philippines đã thông qua Đạo luật Cộng hòa Số 8479 hay Đạo luật Bỏ quy định Ngành Công nghiệp Dầu mỏ Hạ nguồn. Nó được ban hành để giải quyết áp lực lên quỹ công do chương trình trợ cấp thông qua Quỹ Ổn định Giá Dầu gây ra bằng cách tự do hóa ngành công nghiệp dầu mỏ hạ nguồn, cung cấp các ưu đãi cho các tác nhân mới tham gia và bỏ quy định giá bán lẻ các sản phẩm dầu mỏ. Nó cũng trao cho DoE các quyền bổ sung để thực hiện và thực thi các biện pháp bảo vệ nhằm thúc đẩy và bảo vệ cạnh tranh công bằng trong ngành vì luật cấm hành vi độc quyền và định giá ăn mòn, trong số những điều khác.

Qua nhiều năm, chúng ta đã chứng kiến sự gia tăng số lượng tác nhân trong ngành. Theo một nghiên cứu được Ủy ban Cạnh tranh Philippines (PCC) công bố vào năm 2021, các tác nhân mới trong ngành chiếm 43% tổng thị trường sản phẩm tính đến năm 2019, trong khi ba tác nhân lớn nắm giữ 50,6% thị phần. Nghiên cứu phát hiện rằng ngành "thực sự đã trở nên ít tập trung hơn," theo sàng lọc sơ bộ, ở hầu hết các khu vực trong cả nước. Tuy nhiên, về mặt định giá, nghiên cứu lưu ý rằng "[s]ự điều chỉnh giá hàng tuần 'đồng bộ'... hoạt động như một cơ chế phối hợp để thay đổi giá. Phần đồng bộ (hầu hết nếu không muốn nói là tất cả các tác nhân thông báo vào thứ Hai) của thực tiễn hiện tại nên là lành tính... Kể từ khi ngành được bỏ quy định, các công ty dầu đã được tự do đặt giá của họ. Nếu họ đã tuân theo điều chỉnh giá ở trên, đó không phải vì chính phủ đã áp đặt lên họ. Có thể hình dung rằng một công ty có thể bị cám dỗ để chiếm thị phần từ những công ty khác bằng cách định giá thấp hơn giá do công thức hoặc cơ chế điều chỉnh tạo ra. Tuy nhiên, nó vẫn có thể không làm vậy vì sợ kích động sự trả đũa từ đối thủ cạnh tranh và bắt đầu một cuộc chiến giá. Vì các công ty có thể dự đoán việc điều chỉnh giá (chung) theo công thức, nên một công ty có thể bị cám dỗ để theo mức giá đó, thay vì mạo hiểm một cuộc chiến giá."

Ngoài các vấn đề về định giá được xác định trong nghiên cứu PCC năm 2021, thực tiễn định giá chung vẫn phổ biến giữa các tác nhân trong ngành dầu ngày nay cũng chỉ ra rằng sự cạnh tranh giữa các tác nhân bán lẻ có thể không giải quyết được vấn đề cơ bản về thiếu hoặc hạn chế nguồn sản phẩm trên toàn cầu. Mặc dù có thể có số lượng tác nhân bán trong nước tăng lên, nếu họ mua nguồn cung từ cùng các nguồn, rất có khả năng họ sẽ bán ở mức giá giống nhau hoặc tương tự.

Quan trọng hơn, điều mà chính sách bỏ quy định đã không giải quyết được là thực tế là biểu thuế hoặc giá cước trong lĩnh vực giao thông công cộng - đối với tài xế xe jeepney, tài xế taxi, tài xế xe buýt hoặc nhà điều hành - vẫn được quy định. Cần có sự phê duyệt của Chính phủ cho bất kỳ điều chỉnh biểu thuế nào và chỉ có thể được ban hành sau khi tiến hành thông báo và điều trần, trong quá trình thực hiện chức năng định giá của cơ quan quy định. Do đó, mỗi khi có sự gia tăng giá bơm cho các sản phẩm dầu mỏ, khu vực công được kỳ vọng sẽ gánh chịu chi phí của những đợt tăng như vậy, theo lý thuyết là nó cũng có thể giữ lại lợi ích nếu có bất kỳ sự giảm giá nào, cho đến khi biểu thuế hoặc giá cước hành khách được điều chỉnh tương ứng. Khi trọng lượng của gánh nặng này trở nên quá nặng nề để gánh chịu và tâm lý công chúng chuyển sang tệ hơn, Chính phủ quay trở lại nơi nó bắt đầu, tức là cung cấp trợ cấp, trong khi đây thực tế là thực tiễn đã chứng minh là không bền vững và thúc đẩy việc áp dụng bỏ quy định ngay từ đầu.

BỎ QUY ĐỊNH TRONG NGÀNH ĐIỆN LỰC
Gần 25 năm trước, Quốc hội đã thông qua Đạo luật Cộng hòa Số 9136 hay EPIRA (Đạo luật Cải cách Ngành Công nghiệp Điện lực), áp dụng các chính sách tư nhân hóa trong ngành điện và bỏ quy định các lĩnh vực phát điện và cung ứng. Trong khi có ít hơn 50 công ty phát điện trước EPIRA, chủ yếu được ký hợp đồng với tư cách là nhà sản xuất điện độc lập (IPP) bán trực tiếp cho Tập đoàn Điện lực Quốc gia, con số này đã tăng gấp đôi trong 20 năm qua và đã tăng đáng kể với số lượng tác nhân mới trong không gian năng lượng tái tạo (RE). Tuy nhiên, dựa trên hồ sơ của ERC, tính đến năm 2025, chỉ có năm tác nhân thống trị kiểm soát, cộng lại, khoảng 65% lĩnh vực phát điện.

Bất chấp việc áp dụng Cạnh tranh Bán lẻ và Tiếp cận Mở (RCOA) và cấp phép cho hơn 20 nhà cung cấp điện bán lẻ (RES) trên toàn quốc, hơn 70% nhu cầu vẫn "bị giam cầm", tức là được cung cấp bởi các công ty phân phối điện (DU) tương ứng của họ và chủ yếu từ các PSA song phương với giá được ERC phê duyệt. Với sự bắt đầu của việc áp dụng RE tăng lên, chủ yếu từ các lắp đặt năng lượng mặt trời trên mái nhà gia đình hoặc thương mại/công nghiệp (C&I), và ký hợp đồng trực tiếp thông qua RES qua RCOA và Chương trình Tổng hợp Bán lẻ hoặc Chương trình Lựa chọn Năng lượng Xanh, nhiều người tiêu dùng hơn dự kiến sẽ di chuyển từ thị trường bị giam cầm sang thị trường có thể tranh chấp, do đó được giải phóng, có thể nói, khỏi quy định.

Tuy nhiên, cho đến khi chúng ta đạt đến điểm chuyển của sự di chuyển đến khả năng tranh chấp như vậy, người tiêu dùng và các công ty phát điện cũng bị mắc kẹt trong cùng một lĩnh vực bất hợp lý vẫn tồn tại trong lĩnh vực giao thông. Tuy nhiên, trong lĩnh vực điện lực, động lực có thể khác một chút xét đến bản chất dài hạn của các PSA và các điều khoản chuyển giao giá nhiên liệu của than, dầu diesel, và hợp đồng chạy bằng khí tự nhiên bảo vệ các DU và nhà máy phát điện khỏi rủi ro định giá. Trong khi gánh nặng tài chính của sự tăng giá nhiên liệu trong lĩnh vực giao thông công cộng được gánh chịu bởi tài xế xe jeepney, tài xế taxi, và nhà điều hành xe buýt, gánh nặng đó trong lĩnh vực điện lực được gánh chịu trực tiếp bởi người tiêu dùng (bao gồm cả tài xế xe jeepney, tài xế taxi, và nhà điều hành xe buýt).

Monalisa C. Dimalanta là đối tác cấp cao tại Puyat Jacinto & Santos Law (PJS Law). Bà là chủ tịch và CEO của Ủy ban Quy định Năng lượng từ năm 2022 đến 2025, và chủ tịch của Hội đồng Năng lượng Tái tạo Quốc gia từ năm 2019 đến 2021.