Wikus Kruger,开普敦大学

南非太阳能制造商ARTsolar正将政府和几家可再生能源开发商告上法庭。该案件聚焦于可再生能源项目的本地含量规则。ARTsolar表示,它投资了新的制造产能,因为预期这些规则会带来本地组装太阳能板的订单。但这并未发生。

Wikus Kruger研究非洲可再生能源融资和采购已有15年。他认为ARTsolar法庭案件指向了一个更深层的政策问题。本地制造要求被添加到南非的可再生能源计划中,却没有明确的工业战略。政府创造了义务,但没有创造本地生产成功所需的条件。结果是制造商、开发商和国家之间的冲突——而本地化努力的成果远低于预期。

为什么ARTsolar的法庭案件不仅仅是一场法律战?

这场争议凸显了一个常见的政策错误。政府将本地含量规则当作工业战略来对待。

根据南非的可再生能源采购计划,项目必须达到本地含量门槛。这通常意味着将至少35%的项目总价值用于本地制造的商品和服务。规则还允许在本地供应商无法生产足够设备、交付速度不够快或无法达到技术标准时给予正式豁免。ARTsolar争议似乎集中在这些豁免是如何授予的,以及它们是否合理。

但更深层的问题隐藏在法律论据背后。本地含量规则是单独引入的,没有建立产业的更广泛计划。

因为没有这样的计划,许多实际问题没有得到解答。工厂会收到稳定的订单吗?项目会变得更昂贵或延迟吗?这对电价意味着什么?一旦这些问题被忽视,问题就不可避免。豁免变得普遍,争议随之而来。

这种模式不仅限于太阳能。在南非的风能领域,制造商也响应采购信号投资了本地工厂。虽然风能和太阳能是不同的行业,但它们面临类似的风险。由于招标轮次延迟或取消,几家风能组件制造商关闭了。

从这个角度看,ARTsolar案件不仅仅是关于是否遵守规则。它显示了当采购工具单独使用,没有明确的工业计划支持时会发生什么。

这说明了南非可再生能源工业战略的什么问题?

南非的可再生能源政策列出了许多目标,但很少有明确的优先事项。没有单一的政府机构负责绿色工业发展。不同部门处理能源、贸易、技能和金融,但它们经常各自为政。

这很重要,因为建立制造业是困难的。全球经验显示本地化可能有多艰巨。例如,中国在制造太阳能板方面领先世界。它的成功来自几十年来全经济范围的精心规划。

中国不仅依靠本地含量规则。政府确保了太阳能的稳定需求。它支持出口。它为工厂提供廉价可靠的能源。它提供长期资金,使企业能够随时间增长。

国家还以其他方式保护关键产业。它投资于技能和研究。它使用贸易措施保护本地制造商。它在中央和地方政府之间密切协调。它将面板生产与化学品、机械、物流和出口市场联系起来。这帮助企业快速扩大规模并保持竞争力。

对南非的教训不是复制中国。而是认识到在全球制造市场中竞争需要协调、规模和强大的机构。这远远超出了在采购中添加本地含量规则。

为什么具有成本效益、可靠的电力对南非的发展如此重要?

有强有力的证据表明,可靠和负担得起的电力是增长、投资和创造就业的基础。在能源密集型行业尤其如此。

南非的发展计划仍然严重依赖采矿、矿物加工、基础制造和农产品加工。这些行业依赖稳定且价格合理的电力。

当电力变得不可靠或昂贵时,企业就会削减开支。它们推迟投资或完全关闭。

一些富裕国家能够应对高电价,因为它们在能源便宜时建立了工业基础。今天它们可以更多地依赖服务业和高生产率制造业。南非还没有处于那个位置。

在可预见的未来,负担得起的电力仍然是增长的关键条件。这就是为什么本地化努力需要精心设计:在经济能够吸收之前提高电力成本,有可能破坏它们本应支持的发展。

需要什么来推动本地化?

国际经验表明,可再生能源制造只有在政府创造合适条件的地方才能成功。企业需要可预测的需求、负担得起的电力、熟练工人和获得融资的途径。政策还需要在能源、贸易和工业之间进行协调。

这些选择不能在不理解其更广泛经济影响的情况下做出。本地化不仅影响工厂。它还影响整个经济的电价和投资决策。

最近的一个例子是2024年引入的10%太阳能板进口关税。与本地含量规则一样,关税可以是有用的工业政策工具。但只有当它是更广泛战略的一部分时才行。

单独引入时,关税无法创造有竞争力的太阳能制造业。它能做的是提高电力成本。

这是政策分块应用的另一个例子。在没有明确计划如何将它们结合在一起或它们将如何影响整个电力系统的情况下使用了单独的工具。

南非可能会通过专注于它已经拥有优势的领域看到更大的收益。这些包括建筑、工程和平衡系统组件,如电缆、安装结构、逆变器和变压器。

该国在电网设备、运营和维护以及项目开发方面也很强。这些活动创造了许多工作岗位,建立了有用的技能,并支持负担得起的电力更快扩张。

最后,工业战略应考虑整个电力系统。南非通过输电发展计划和独立输电项目进行的电网扩张,为让本地企业参与钢铁、电气设备、建筑和维护提供了机会。但目前的采购和承包结构往往有利于更大的国际参与者。这让本地技术公司陷入小型次要角色,而不是给予他们有意义的工作和增长机会。

ARTsolar争议不应被简化为英雄和反派的故事。它应该被视为一个警告:没有连贯的工业战略,本地化努力将继续令人失望。

Wikus Kruger,可再生能源研究员,开普敦大学

本文根据知识共享许可从The Conversation转载。阅读原文。