ลูกหลานแห่งความไม่ประสานกัน

ไม่ต้องสงสัยเลยว่าสิ่งที่ปรากฏชัดขึ้นภายหลังวิกฤตครั้งนี้คือจุดอ่อนทางโครงสร้างที่ยังคงมีอยู่ในเศรษฐกิจของเรา ได้แก่ การพึ่งพาการนำเข้าเชื้อเพลิงอย่างหนักของระบบขนส่งและพลังงานของเรา และความไม่สอดคล้องกันที่ฝังอยู่ในกรอบกฎหมายและกฎระเบียบที่ควบคุมอุตสาหกรรมพลังงานปลายน้ำเหล่านี้ เราได้เห็นแล้วครั้งแล้วครั้งเล่าว่าจุดอ่อนเหล่านี้สามารถแปลงเป็นนโยบายที่สัญญาว่าจะบรรเทาในระยะสั้นแต่มีผลกระทบในระยะยาวที่ไม่พึงประสงค์ บางส่วนที่ไม่ได้ตั้งใจแน่นอน ซึ่งตกอยู่กับผู้บริโภครายย่อยซึ่งเป็นกลุ่มที่นโยบายเหล่านี้ตั้งใจจะปกป้องโดยเฉพาะ

การระงับตลาดซื้อขายทันที
ขณะที่บทความนี้กำลังจะเสร็จสิ้น คณะกรรมการกำกับพลังงาน (ERC) เพิ่งสั่งให้ระงับการดำเนินงานของตลาดซื้อขายไฟฟ้าแบบทันทีในทันทีนับตั้งแต่เวลา 00:05 น. วันที่ 26 มีนาคม "เพื่อรับรู้ถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากข้อจำกัดในอุปทานเชื้อเพลิงและการเพิ่มขึ้นของราคาต่อราคาพลังงาน" การระงับดังกล่าว ตาม ERC "จะยังคงมีผลบังคับใช้จนกว่าจะได้รับคำแนะนำจาก [กระทรวงพลังงาน (DoE)] ต่อคณะกรรมการ"

การระงับดังกล่าวทำให้เกิดคำถามบางประการซึ่งหวังว่า ERC จะได้ตอบในระหว่างการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะตามกำหนดการเกี่ยวกับร่างมติที่กำหนดวิธีการกำหนดราคาที่จะควบคุมช่วงระยะเวลาการระงับ:

ก.) คำสั่งของฝ่ายบริหารเลขที่ 110 ที่ออกโดยประมุขแห่งรัฐประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินด้านพลังงานแห่งชาติอนุญาตให้ระงับการดำเนินงานของตลาดซื้อขายทันทีหรือไม่? หากเป็นเช่นนั้น การระงับตลาดสามารถมีผลบังคับใช้ได้ก่อนที่จะมีการออกกฎเกณฑ์ที่ควบคุมการระงับดังกล่าวหรือไม่?

ข.) มีการเพิ่มขึ้นของราคาในตลาดซื้อขายทันทีในช่วงไม่กี่วันหรือไม่กี่สัปดาห์ที่ผ่านมาที่สมควรได้รับการระงับหรือไม่?

ค.) การเพิ่มขึ้นของราคาเหล่านี้ถูกกำหนดว่าเป็นผลมาจากการขาดแคลนเชื้อเพลิงในส่วนของโรงผลิตไฟฟ้าที่ใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลหรือไม่? หากไม่ใช่ (เมื่อพิจารณาจากรายงานจากผู้ผลิตไฟฟ้าว่าพวกเขายังมีเชื้อเพลิงเพียงพอ) และการเพิ่มขึ้นของราคาที่บันทึกไว้ถือว่าไม่สมเหตุสมผล ไม่ควรมีการสอบสวนเรื่องพฤติกรรมต่อต้านการแข่งขันหรือการใช้อำนาจตลาดในทางที่ผิดแทนที่จะระงับตลาดหรือ?

ง.) หากยังไม่มีการบันทึกการเพิ่มขึ้นของราคา หรือหากไม่มีการขาดแคลนเชื้อเพลิง (ตามที่ DoE รายงานในข่าวล่าสุด) การดำเนินงานของตลาดสามารถถูกระงับเป็นมาตรการเชิงป้องกันได้หรือไม่ ก่อนที่จะมีการบันทึกการขาดแคลนหรือการเพิ่มขึ้นของราคาดังกล่าว? และหากเป็นเช่นนั้น การระงับเชิงป้องกันดังกล่าวจะดำเนินไปนานแค่ไหน?

จ.) สุดท้าย เมื่อพิจารณาว่ามีเพียงประมาณ 20% ของอุปทานให้กับผู้บริโภคที่กำหนดราคาตามตลาด โดยมีประมาณ 80% กำหนดราคาภายใต้สัญญาทวิภาคีหรือข้อตกลงซื้อขายไฟฟ้า (PSAs) ซึ่งชำระบัญชีนอกตลาด การระงับจะช่วยลดผลกระทบจากต้นทุนเชื้อเพลิงที่เพิ่มขึ้นต่อผู้บริโภคได้อย่างไร โดยเฉพาะอย่างยิ่งหาก PSAs มีส่วนประกอบของการส่งต่อราคาเชื้อเพลิง?

ความเครียดที่ฝังอยู่ในระบบและนโยบายของเรา
คำถามสุดท้ายนี้ตามความคิดของผม เป็นคำถามที่สำคัญที่สุดหากเราต้องการค้นหาแนวทางแก้ไขที่จะให้การบรรเทาที่มีประสิทธิผลแก่ผู้บริโภคอย่างแท้จริง ไม่มีข้อสงสัยเกี่ยวกับเจตนาอันสูงส่งเบื้องหลังการออกคำสั่ง สิ่งที่ผมคิดว่าสถานการณ์แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนคือความซับซ้อนในการกำกับดูแลที่เราได้เห็นในช่วงไม่กี่ทศวรรษที่ผ่านมา เมื่อใดก็ตามที่ระบบเศรษฐกิจถูกทดสอบโดยหลักจากความเครียดที่มาจากตลาดโลก เราจะเห็นความตึงเครียดและความขัดแย้งที่เกิดจากนโยบายที่ดูเหมือนต้องการที่จะได้ทั้งสองอย่าง

ในแง่หนึ่ง รัฐบาล (ตลอดหลายสมัย) ได้รับประโยชน์จากนโยบายการยกเลิกการควบคุม (ในฐานะคู่แฝดของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ) ในรูปแบบของการลดภาระด้านการบริหารและการเงินในการจัดหาสินค้าและบริการสาธารณะบางอย่าง เช่น ไฟฟ้าและการขนส่งสาธารณะ ในอีกแง่หนึ่ง รัฐบาลยังต้องเผชิญกับต้นทุนทางการเมืองอย่างต่อเนื่องจากการโอนภาระทางการเงินในการจ่ายเงินสำหรับสินค้าและบริการเหล่านี้ไปให้กับผู้บริโภคอย่างเต็มที่ และดังนั้นเราจึงอยู่ในช่องว่างที่ใหญ่ขึ้นและลึกขึ้นด้วยความตึงเครียดระหว่างตลาดอุปทานที่ยกเลิกการควบคุมกับส่วนบริการที่ควบคุมภาษี

การยกเลิกการควบคุมในภาคเชื้อเพลิง
ในปี 1998 ฟิลิปปินส์ได้ผ่านพระราชบัญญัติสาธารณรัฐเลขที่ 8479 หรือพระราชบัญญัติการยกเลิกการควบคุมอุตสาหกรรมน้ำมันปลายน้ำ ซึ่งตราขึ้นเพื่อจัดการกับความตึงเครียดต่อเงินทุนสาธารณะที่เกิดจากโครงการอุดหนุนผ่านกองทุนรักษาเสถียรภาพราคาน้ำมัน โดยการเปิดเสรีอุตสาหกรรมน้ำมันปลายน้ำ จัดหาสิ่งจูงใจสำหรับผู้เล่นรายใหม่ที่จะเข้ามา และยกเลิกการควบคุมราคาปลีกของผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียม นอกจากนี้ยังมอบอำนาจเพิ่มเติมให้กับ DoE เพื่อรับรู้และบังคับใช้มาตรการป้องกันเพื่อส่งเสริมและปกป้องการแข่งขันที่ยุติธรรมในอุตสาหกรรม เนื่องจากกฎหมายห้ามการผูกขาดและการตั้งราคาเชิงผูกขาด เป็นต้น

ตลอดหลายปีที่ผ่านมา เราได้เห็นจำนวนผู้เล่นในอุตสาหกรรมเพิ่มขึ้น ตามการศึกษาที่เผยแพร่โดยคณะกรรมการการแข่งขันของฟิลิปปินส์ (PCC) ในปี 2021 ผู้เล่นรายใหม่ในอุตสาหกรรมคิดเป็น 43% ของตลาดผลิตภัณฑ์ทั้งหมด ณ ปี 2019 ในขณะที่ผู้เล่นหลักสามรายถือส่วนแบ่งตลาด 50.6% การศึกษาพบว่าอุตสาหกรรม "มีการกระจุกตัวน้อยลงจริงๆ" ตามการคัดกรองเบื้องต้นในพื้นที่ส่วนใหญ่ในประเทศ อย่างไรก็ตาม เกี่ยวกับการกำหนดราคา การศึกษาระบุว่า "การปรับราคารายสัปดาห์ที่ 'ประสานกัน'... ทำหน้าที่เป็นกลไกการประสานงานสำหรับการเปลี่ยนแปลงราคา ส่วนที่ประสานกัน (ผู้เล่นส่วนใหญ่หรือทั้งหมดแจ้งในวันจันทร์) ของแนวปฏิบัติปัจจุบันควรจะไม่เป็นอันตราย... เนื่องจากอุตสาหกรรมได้รับการยกเลิกการควบคุม บริษัทน้ำมันมีอิสระในการกำหนดราคา หากพวกเขาปฏิบัติตามการปรับราคาข้างต้น ไม่ใช่เพราะรัฐบาลบังคับพวกเขา เป็นไปได้ว่าบริษัทอาจถูกล่อใจให้ยึดส่วนแบ่งตลาดจากผู้อื่นโดยตั้งราคาต่ำกว่าราคาที่เกิดจากสูตรหรือกลไกการปรับ อย่างไรก็ตาม อาจยังไม่ทำเช่นนั้นเพราะกลัวจะกระตุ้นการตอบโต้จากคู่แข่งและเริ่มสงครามราคา เนื่องจากบริษัทสามารถคาดการณ์การปรับราคา (ทั่วไป) ตามสูตร อาจเป็นที่ดึงดูดสำหรับบริษัทที่จะปฏิบัติตามราคานั้นแทนที่จะเสี่ยงกับสงครามราคา"

นอกเหนือจากปัญหาการกำหนดราคาที่ระบุในการศึกษาของ PCC ปี 2021 แนวปฏิบัติการกำหนดราคาทั่วไปที่ยังคงแพร่หลายในหมู่ผู้เล่นในอุตสาหกรรมน้ำมันในปัจจุบันยังบ่งชี้ว่าการแข่งขันในหมู่ผู้เล่นปลีกอาจไม่สามารถแก้ไขปัญหาพื้นฐานของการขาดแคลนหรือแหล่งผลิตภัณฑ์ที่จำกัดทั่วโลก แม้ว่าอาจมีผู้เล่นที่ขายในประเทศเพิ่มขึ้น หากพวกเขาจัดหาอุปทานจากแหล่งเดียวกัน มีความเป็นไปได้สูงที่พวกเขาจะขายในราคาเดียวกันหรือคล้ายกัน

ที่สำคัญกว่านั้น สิ่งที่นโยบายการยกเลิกการควบคุมล้มเหลวในการจัดการคือความจริงที่ว่าภาษีหรือค่าโดยสารในภาคการขนส่งสาธารณะ — สำหรับคนขับรถจี๊ป คนขับแท็กซี่ คนขับรถบัสหรือผู้ประกอบการ — ยังคงถูกควบคุมอยู่ การอนุมัติของรัฐบาลสำหรับการปรับภาษีใดๆ จำเป็นและสามารถออกได้เฉพาะหลังจากการแจ้งและการรับฟัง ในการใช้หน้าที่กำหนดอัตราของหน่วยงานกำกับดูแล ดังนั้น ทุกครั้งที่มีการเพิ่มขึ้นของราคาปั๊มน้ำมันสำหรับผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียม ภาคสาธารณะคาดว่าจะรับภาระต้นทุนของการเพิ่มขึ้นดังกล่าว ภายใต้ทฤษฎีที่ว่ามันยังสามารถเก็บผลกำไรหากมีการลดราคา จนกว่าจะมีการปรับภาษีหรืออัตราผู้โดยสารตามนั้น เมื่อน้ำหนักของภาระนี้กลายเป็นมากเกินไปที่จะรับและความรู้สึกของสาธารณะเปลี่ยนไปในทางที่แย่ลง รัฐบาลกลับไปที่จุดเริ่มต้น นั่นคือ การให้เงินอุดหนุน ซึ่งในความเป็นจริงนี่คือแนวปฏิบัติที่ได้พิสูจน์แล้วว่าไม่ยั่งยืนและกระตุ้นให้มีการนำการยกเลิกการควบคุมมาใช้ตั้งแต่แรก

การยกเลิกการควบคุมในภาคพลังงาน
เมื่อเกือบ 25 ปีที่แล้ว รัฐสภาได้ผ่านพระราชบัญญัติสาธารณรัฐเลขที่ 9136 หรือ EPIRA (พระราชบัญญัติปฏิรูปอุตสาหกรรมพลังงานไฟฟ้า) ซึ่งนำนโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในอุตสาหกรรมพลังงานและการยกเลิกการควบคุมในภาคการผลิตและอุปทานมาใช้ แม้ว่าจะมีบริษัทผลิตไฟฟ้าน้อยกว่า 50 แห่งก่อน EPIRA ซึ่งส่วนใหญ่ทำสัญญาเป็นผู้ผลิตไฟฟ้าอิสระ (IPPs) ขายตรงให้กับ บริษัท กฟผ. จำนวนนี้ได้เพิ่มขึ้นเป็นสองเท่าในช่วง 20 ปีที่ผ่านมาและเพิ่มขึ้นอย่างมากด้วยจำนวนผู้เล่นรายใหม่ในพื้นที่พลังงานหมุนเวียน (RE) อย่างไรก็ตาม ตามบันทึกของ ERC ณ ปี 2025 มีผู้เล่นเด่นเพียงห้ารายที่ควบคุมรวมกันประมาณ 65% ของภาคการผลิต

แม้จะมีการนำการแข่งขันปลีกและการเข้าถึงแบบเปิด (RCOA) และการออกใบอนุญาตผู้จำหน่ายไฟฟ้าปลีก (RES) มากกว่า 20 รายทั่วประเทศ ความต้องการมากกว่า 70% ยังคงเป็น "แบบกักขัง" นั่นคือ ได้รับอุปทานจากสาธารณูปโภคการจำหน่ายของพวกเขา (DUs) และส่วนใหญ่จาก PSAs ทวิภาคีที่มีราคาได้รับอนุมัติจาก ERC ด้วยการเริ่มต้นการนำ RE มาใช้ที่เพิ่มขึ้น ส่วนใหญ่จากการติดตั้งโซลาร์เซลล์บนหลังคาบ้านหรือเชิงพาณิชย์/อุตสาหกรรม (C&I) และการทำสัญญาโดยตรงผ่าน RES ผ่าน RCOA และโครงการรวมกลุ่มปลีกหรือโครงการตัวเลือกพลังงานสีเขียว คาดว่าผู้บริโภคมากขึ้นจะย้ายจากตลาดกักขังไปยังตลาดที่สามารถแข่งขันได้ จึงได้รับการปลดปล่อย จากการควบคุม

อย่างไรก็ตาม จนกว่าเราจะถึงจุดเปลี่ยนของการย้ายไปสู่ความสามารถในการแข่งขันดังกล่าว ผู้บริโภคและบริษัทผลิตไฟฟ้ายังติดอยู่ในขอบเขตเดียวกันของความไม่สอดคล้องกันที่แพร่หลายในภาคการขนส่ง อย่างไรก็ตาม ในภาคพลังงาน พลวัตอาจแตกต่างกันเล็กน้อยเมื่อพิจารณาถึงลักษณะระยะยาวของ PSAs และบทบัญญัติราคาเชื้อเพลิงแบบส่งต่อของสัญญาที่ใช้เชื้อเพลิงถ่านหิน ดีเซล และก๊าซธรรมชาติ ซึ่งปกป้อง DUs และผู้ผลิตไฟฟ้าจากความเสี่ยงด้านราคา ในขณะที่ความตึงเครียดทางการเงินจากการเพิ่มขึ้นของราคาเชื้อเพลิงในภาคการขนส่งสาธารณะถูกรับโดยคนขับรถจี๊ป คนขับแท็กซี่ และผู้ประกอบการรถบัส ความตึงเครียดดังกล่าวในภาคพลังงานถูกรับโดยตรงโดยผู้บริโภค (รวมถึงคนขับรถจี๊ป คนขับแท็กซี่ และผู้ประกอบการรถบัสเดียวกัน)

Monalisa C. Dimalanta เป็นหุ้นส่วนอาวุโสที่ Puyat Jacinto & Santos Law (PJS Law) เธอเป็นประธานและซีอีโอของคณะกรรมการกำกับพลังงานตั้งแต่ปี 2022 ถึง 2025 และเป็นประธานคณะกรรมการพลังงานหมุนเวียนแห่งชาติตั้งแต่ปี 2019 ถึง 2021